Advies over het beheren en bewaren van chatberichten bij de overheid

Belangrijke overheidsinformatie staat al lang niet meer alleen in rapporten, nota’s of e-mails, maar óók in chatberichten.. Dat geldt zeker voor chatberichten van de politieke en ambtelijke top van overheidsorganisaties. Dat zijn immers personen in sleutelfuncties die bovendien druk bezet zijn en daardoor voor hun werk vaak hun mobiele telefoon gebruiken.

Wij vinden daarom dat hun chatberichten beschikbaar moeten blijven om te kunnen nagaan hoe dingen zijn gelopen. Niet alleen voor vragen van het parlement, maar ook voor informatieverzoeken van journalisten, van wetenschappers, belangengroepen, bedrijven en alle andere burgers.

Bij de ministeries is nu het beleid dat bewindslieden en ambtenaren zo min mogelijk chatten over hun werk. Doen zij dat toch, dan moeten zij zélf beoordelen welke chatberichten zo belangrijk zijn dat zij die moeten kopiëren naar een dossier in een digitaal archiefsysteem. Bij andere overheidsorganisaties is vergelijkbaar beleid of nog helemaal geen beleid. 

Volgens het Adviescollege is dit beleid onverantwoord. Mensen zullen blijven chatten, ook bij de overheid. Handmatige selectie en opname van afzonderlijke chatberichten in een specifiek dossier is onwerkbaar. Ook maakt het van archiveren een individuele norm, terwijl een collectieve norm moet gelden. Bovendien is een risico van het huidige beleid dat er toch belangrijke informatie verloren gaat. 

Het Adviescollege vindt daarom dat de overheid alle werk-gerelateerde chatberichten van de politieke en ambtelijke top op moet slaan in een beheersysteem van de organisatie. Dit moet structureel en zoveel mogelijk geautomatiseerd gebeuren. Op die manier stelt de organisatie belangrijke informatie daadwerkelijk veilig. 

In oktober 2022 constateerde de Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed al dat het huidige rijksbeleid niet voldoet aan de Archiefwet, vooral omdat de instructies voor het selecteren van chatberichten niet aansluiten bij de bestaande selectielijsten van de ministeries. 

Dat is ook een belangrijk punt in ons advies: de Archiefwet verplicht overheidsorganisaties niet voor niets om in selectielijsten vast te leggen welke documenten zij hoe lang bewaren. Selectielijsten zijn hét instrument voor publieke waardering en verantwoording. Uit die selectielijsten moet dus ook blijken hoe een overheidsorganisatie omgaat met chatberichten.

 Ja. Met chatberichten wordt in het advies zowel sms-berichten als berichten die via het internet worden verstuurd, bijvoorbeeld door gebruik van WhatsApp, Signal of Slack.

Ter voorbereiding van ons advies zijn met een open uitnodiging vier expertbijeenkomsten georganiseerd. Uiteindelijk deden 40 experts mee. Dit waren archief- of informatieprofessionals bij de overheid, maar ook experts van technologiebedrijven, uit de wetenschap en uit de journalistiek. Daarnaast is het advies voorgelegd aan verschillende deskundigen uit de wetenschap en de Woo-praktijk.

De kern is dat elke overheidsorganisatie moet zorgen dat informatie goed wordt beheerd, dat geldt ook voor chatberichten. Welke informatie er wel of niet meer is, moet niet afhankelijk zijn van individueel gedrag, er moet een collectieve norm gelden. Daarom vinden wij dat overheidsorganisaties de chatberichten van hun bewindslieden, bestuurders en de ambtelijke top moeten opnemen in een door de organisatie beheerd systeem. Dat moet niet per stuk en handmatig gebeuren, maar structureel, als geheel en zoveel mogelijk geautomatiseerd. Op die manier blijven deze chatberichten toegankelijk voor de organisatie én voor informatieverzoeken van anderen.

1)     Duidelijkheid: Ten eerste geeft het advies duidelijkheid, die er nu niet is, over de waarde van de chatberichten van personen in sleutelfuncties en hoe de overheid daarmee om dient te gaan. We geven ook een heel concreet advies over de bewaartermijn: bewaar chatberichten van de ambtelijke top vijf tot tien jaar, en chatberichten van bewindslieden en bestuurders blijvend. Breng die laatste dus ook over naar het Nationaal Archief of een decentrale archiefdienst.

2)    Uitvoerbaarheid: Ten tweede houdt het advies rekening met de uitvoerbaarheid. Wij adviseren om alleen de chatberichten van personen in sleutelfuncties op te nemen in een beheersysteem van de organisatie. Alle overige overheidsmedewerkers kunnen chatberichten op hun telefoon laten staan en deze zelf wissen als ze niet meer nodig zijn.

3)    Wet open overheid: Ten derde draagt het advies bij aan een snellere behandeling van Woo-verzoeken die ook om chatberichten vragen. De behandelaar hoeft immers niet meer aan sleutelpersonen te vragen welke relevante berichten zij nog op hun telefoon hebben. Deze zijn doorzoekbaar in een beheersysteem van de organisatie.

4)    Archiefwet: Ten vierde heeft de Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed geconstateerd dat het rijksbeleid voor chatberichten niet in lijn is met de Archiefwet. Door ons advies kunnen de ministeries van de Rijksoverheid – maar ook andere overheidsorganisaties – het beheer van chatberichten in lijn brengen met de Archiefwet. Verantwoording in de selectielijst is hiervoor het belangrijkste instrument. 

5)    Generaties na ons: Ten vijfde wordt met het advies geborgd dat de werk-gerelateerde chatberichten van bewindslieden en bestuurders blijvend bewaard worden. Dit is in het belang van onderzoek en geschiedschrijving van generaties na ons. Het Adviescollege is er namelijk van overtuigd dat chatberichten van bewindslieden en bestuurders waarde hebben voor het hier en nu én voor de geschiedschrijving later.

Ja. Ons advies kun je uitvoeren zonder de privacy te schaden van mensen die chatten met overheidsfunctionarissen. Het gaat dan vooral om namen en hun telefoonnummers. De overheid moet ervoor zorgen dat zulke persoonsgegevens beschermd zijn.

Ja. Nu is onduidelijk welke chatberichten beschikbaar zijn als er een Woo-verzoek is. Wij zeggen: in elk geval alle werk-gerelateerde chatberichten van de bewindslieden en bestuurders moeten blijvend worden bewaard, en chatberichten van de ambtelijke top moeten 5 tot 10 jaar beschikbaar blijven. Omdat die chatberichten in een beheersysteem van de organisatie zitten, kunnen ze bovendien sneller verzameld en beoordeeld worden als dat nodig is voor een Woo-verzoek. Of de inhoud van chatberichten daadwerkelijk openbaar wordt, dat regelt de Wet open overheid. Daar gaat dit advies niet over. 

We geven advies zoals wij denken dat het zou moeten. Als iemand bewust het anders wil doen, dan kan dat en is dat zijn of haar eigen verantwoordelijkheid. We hebben niet de illusie dat we alles oplossen. Wel vinden we het belangrijk dat personen in sleutelfuncties hun werk-gerelateerde communicatie scheiden van hun privé- of partijpolitieke communicatie. Hiervoor zijn verschillende opties, zoals twee telefoons of twee simkaarten op één telefoon.

Het gaat bij ons advies om de chatberichten van bewindslieden, bestuurders en de ambtelijke top. Een sleutelfunctionaris is een persoon die uit hoofde van zijn of haar functie een belangrijke besluitvormende positie heeft, waarvan anderen binnen de organisatie afhankelijk zijn. Het gaat daarbij om beleid én/of om de uitvoering van beleid.

De kern is dat personen in sleutelfuncties de belangrijke knooppunten vertegenwoordigen in de communicatie en besluitvorming. Het Adviescollege erkent dat dit niet altijd zo hoeft te zijn, maar acht het risico op het verlies van belangrijke overheidsinformatie bij het toepassen van deze methode op het beheren en bewaren van chatberichten gering. Vergeet niet: chatberichten zijn natuurlijk nooit de enige bron van informatie en vaak ook niet de belangrijkste.

Het afvangen van chatberichten van personen in sleutelfuncties moet zoveel mogelijk automatisch gebeuren. Slimme software helpt daarbij. Denk zelf maar aan contactgegevens en foto’s op je mobiele telefoon die je automatisch in de cloud kunt laten opslaan. Zoiets is ook denkbaar  voor chatberichten, maar die moeten dan automatisch naar een beheeromgeving van de organisatie worden gekopieerd én daarbinnen goed te doorzoeken zijn. Investering in verbetering van de beschikbare technologie is daarvoor wel noodzakelijk.

Het Adviescollege zal in het najaar van 2023 een advies uitbrengen over de passieve openbaarmaking, waarin een slimme inrichting van Woo-processen aan bod zal komen.

We gaan ervan uit dat iedereen hier morgen mee gaat beginnen. Er zijn al ministeries die berichten van personen in sleutelfuncties afvangen met methoden die al technisch mogelijk zijn.