De Raad voor Openbaar Bestuur (ROB) heeft in zijn lange geschiedenis, zeg ik als voorzitter van het Adviescollege met de kortste geschiedenis, veel waardevols gezegd over het publieke domein. Onder meer over de overheid, die ‘open’ moet, over openbaarheid en transparantie, die cruciaal zijn voor die open overheid, over vertrouwen in de overheid, dat beter moet en over gezag, dat de overheid opnieuw moet verwerven. Het leidde tot meer of minder ingrijpende verbouwingsvoorstellen voor het huis van Thorbecke, om het beter te laten passen en functioneren in een veranderende omgeving.
Op het terrein van openbaarheid en infomatiehuishouding (en dat is waar ‘mijn’ Adviescollege zich op richt) heeft de ROB baanbrekend werk geleverd. Vooral in het advies, eerder een gebod, Gij zult openbaar maken uit 2012. Maatschappelijke ontwikkelingen vragen erom en technologische ontwikkelingen maken het mogelijk, aldus de ROB, die adviseerde om het nieuwe openbaarheidsregime wettelijk vast te leggen. Dat gebod/advies had, zo kunnen we zeggen met de kennis van nu, een profetische dimensie. In eerste instantie sliep Nederland rustig verder. Er kwam een initiatiefwet open overheid, maar die was omstreden en bleef tien jaar steken in de Haagse loopgraven. En toen werden we wreed wakker geschud door het bonnetje van Teeven, het kinderopvangtoeslagschandaal en andere crises die alles te maken hadden met een gebrek aan transparantie en openbaarheid, met een gebrek aan vertrouwen in de burger en een blind vertrouwen in algoritmen. In reactie op het rapport Ongekend onrecht erkende het kabinet schuld en omarmde het, negen jaar na dato, veel van het gedachtegoed uit het ROB-advies.
Van Wob naar Woo
Eindelijk werd de Wet open overheid (Woo) vastgesteld en kwam er geld om de informatiehuishouding op orde te brengen. Er kwam een regeringscommissaris Informatiehuishouding en een Adviescollege voor Openbaarheid en Informatiehuishouding. De opdracht daarvan: bevorderen van de uitvoering van de Woo en de Archiefwet en dus van de openbaarheid en informatiehuishouding, met gevraagde en ongevraagde adviezen en met bemiddeling tussen Woo-verzoekers en overheidsorganisaties.
Informatiehuishouding
Na een position paper, tien adviezen en meer dan twintig afgeronde bemiddelingstrajecten, beginnen zich de contouren af te tekenen van de opgave waar de overheid voor staat. Het zal nog vele jaren vergen om de informatiehuishouding op orde te krijgen. En een goed functionerende en actuele informatiehuishouding is een noodzakelijk voorwaarde voor een vlot verlopende openbaarmaking. Maar ook op dat front is nog een wereld te winnen, zowel voor openbaarmaking op verzoek als actieve openbaarmaking. Daar is op heel veel plaatsen nog steeds een cultuuromslag nodig, van defensief, formeel en juridisch (inclusief parafenladders die tot in de hemel reiken) naar responsief, informeel en op samenwerking gericht. We zijn er nog lang niet, maar er gebeurt veel en veel gaat de goede kant op. Tegelijk heb ik soms de indruk dat we uit het oog verliezen waar het om begonnen is en dat stemt mij zorgelijk.
Vertrouwen
In 'Gij zult openbaar maken' wordt het groeiende belang van het recht op toegang tot overheidsinformatie gekoppeld aan actief burgerschap, aan burgers die zelf mede vormgeven aan de geïndividualiseerde en vernetwerkte samenleving van nu. Met de overheid als één van de partners in die netwerken. Dat heeft, zo zegt de Raad in het advies, gevolgen voor de informatierelatie tussen burgers en overheid: ‘Burgers moeten in een vroeg stadium van beleidsvorming goed geïnformeerd worden en ruimte krijgen om te participeren.’ De participatiemaatschappij, weet u nog? De kabinetsreactie op het rapport 'Ongekend onrecht' sluit daarop aan en zegt dat de overheid betrouwbaar moet worden en haar burgers meer moet vertrouwen. Het huidige kabinet lijkt dit in de oren te hebben geknoopt, gezien het hoofdlijnenakkoord: ‘Wij zien een overheid die een baken van betrouwbaarheid is voor alle Nederlanders.’ En het zegt: ‘Wij moeten hard werken om het vertrouwen van Nederlanders te verdienen. Iedere dag opnieuw.’ Het zijn zinsneden die iedere politicus en overheidsmedewerker boven zijn of haar bed zou moeten hangen.
Ongemakkelijke waarheid in dit verband: het vertrouwen in de overheid daalt en blijft dalen, ook na een korte opleving rond de laatste verkiezingen. Opvallend daarbij is het verschil tussen vertrouwen in de regering (33 procent) en in gemeenten (58 procent). Transparantie en openbaarheid zijn cruciale voorwaarden voor dat vertrouwen.
Doel van de openbaarheid
Het zijn ook grondrechten. Mijn zorg schuilt erin dat zich rond de Woo een discussie aftekent die niet tot meer, maar juist tot minder transparantie leidt. De uitvoering van de Woo kost te veel moeite en geld zegt men, burgers misbruiken de Woo door met zeer omvangrijke verzoeken een complete overheidsorganisatie plat te leggen, en bovendien: als door een Woo-verzoek ongunstige informatie over de overheid naar buiten komt, kan dat juist ten koste gaan van het vertrouwen in of het gezag van de overheid. Hier dreigt het doel van openbaarheid uit het oog verloren te worden, of dat nu een goed functionerende democratische rechtsstaat is, of hersteld overheidsvertrouwen of gezag. En hier wordt opnieuw, zeker zo pijnlijk, de burger met wantrouwen bekeken, want die hanteert het Woo-verzoek als sabotagemiddel. En dus klinkt steeds vaker het voorstel om de scope van de Woo te versmallen of het recht op toegang tot overheidsinformatie per burger te beperken. Hier wordt het doel van de Woo opgeofferd aan het streven om bedrijfskosten te verminderen (ongeacht de impact op de opbrengsten) en de overheid uit de wind te houden. Zelfs als dat zou werken, zou het afbreuk doen aan het vertrouwen in de overheid.
Mensen zien dan een overheid die zich terugtrekt achter regels en formaliteiten, in plaats van een overheid die samenwerkt aan de belangrijke opgaven van deze tijd. Ze zien een overheid die de verbinding niet zoekt, maar verbreekt: een overheid die iets te verbergen heeft. Het verschil in vertrouwen tussen gemeenten en regering is veelzeggend: nabijheid wekt vertrouwen, net als contact van mens tot mens en samenwerking. De ROB schrijft dat wanneer men hecht aan versterking van de verbinding tussen de overheid en de burgers, het voor de hand ligt om een groter gewicht toe te kennen aan actieve openbaarheid dan tot dusver. En dat die verbinding alleen standhoudt als je als overheid ‘gezagswaardig’ bent: bekwaam, betrouwbaar en betrokken.
Han Polman vertrekt, maar ik heb er alle vertrouwen in dat de ROB de verbinding blijft zoeken om rond deze en andere onderwerpen samen te werken aan een beter openbaar bestuur. Ik blijf graag meedoen!